Fico s Dankom proti Kiskovi. Boj o ústavný súd pokračuje. Expert vraví, kto je na ťahu

Prezident Andrej Kiska sa rozhodol nevymenovať navrhnutých kandidátov na ústavných sudcov. Naopak, sa obrátil na Benátsku komisiu s tým, že bude rešpektovať jej odporúčania. Čo je to vlastne stále spomínaná Benátska komisia?

Ide o poradný orgán Rady Európy, ktorý sa zaoberá otázkami ústavného práva. Táto komisia bola pôvodne zriadená na pomoc krajinám, ktoré sa snažili dostávať z postkomunistického štádia do demokratického režimu. Jej členmi sú dnes však aj krajiny, ktoré nie sú členmi Rady Európy. V súčasnosti preto môžeme hovoriť, že Benátska komisia má globálny rozmer.

Komisia pozostáva z nezávislých expertov, ktorí sú do nej nominovaní za jednotlivé krajiny. Benátska komisia vo väčšine prípadov koná na základe otázok, ktoré sú jej položené prezidentmi, zástupcami vlád a parlamentov. Týkajú sa v prvom rade vysvetlenia toho, či zmeny, ktoré sú navrhované v danej krajine, sú v súlade s princípmi demokracie, ochrany ľudských práv a právneho štátu.

Na základe požiadavky odpovedať na konkrétne otázky sa ustanoví pracovná skupina, zložená z nezávislých expertov, ktorá vypracuje návrh správy. Ten je následne schválený na plenárnom zasadnutí Benátskej komisie. Odpovede komisie na to, ako by sa mohli vyriešiť ústavné problémy danej krajiny, však nemajú záväzný, ale iba odporúčací charakter.

Sú vo svete rešpektované odporúčania komisie?

V zásade sa berú do úvahy. Treba povedať, že odporúčania, ktoré Benátska komisia dáva, nie sú direktívne, ale majú spomínaný odporúčací charakter. Direktívy z nich nemôžu vyplývať, pretože komisia si je vedomá, že nedisponuje dostatočnou legitimitou, a preto ani nemôže nejakú krajinu zaviazať k plneniu jej odporúčania. Samozrejme, že zbor externých poradcov ani nevidí do detailov všetkých skutočností v danej krajine.

V súčasnosti najvážnejší spor spočíva v tom, že predseda parlamentu Andrej Danko a predseda vlády Robert Fico vyzývajú prezidenta Andreja Kisku, aby sa riadil odporúčaniami Benátskej komisie vo vymenovaní sudcov ústavného súdu. O čo vlastne ide?

Benátska komisia vydala stanovisko, ktoré bolo schválené na plenárnom zasadnutí. Snažila sa odpovedať na tri otázky, ktoré jej položil prezident. Je však nepresné hovoriť o tom, že komisia vydala úplne smerodajné stanovisko, keďže sa nechcela nechať vtiahnuť do našich vnútroštátnych politických hier.

Andrej Kiska sa vyjadril, že sa bude riadiť odporúčaniami komisie a bude ich rešpektovať, avšak rozhodnutie nehovorí, aby priamo vymenoval sudcov ústavného súdu. Taktiež sa v ňom nehovorí o tom, že postup prezidenta je správny. Stanovisko výslovne zohľadnilo aj rozhodnutie v kauze generálneho prokurátora, ktorého sa prezident pri výklade ústavného textu domáhal, ako aj ďalšie rozhodnutia prezidenta a ústavného súdu.

Stanovisko komisie jednoznačne hovorí, že orgán, ktorý má u nás právo záväzne interpretovať ústavu, je výlučne ústavný súd. V rozhodnutí sa naznačuje, že na výklad ústavy nie je vždy potrebné všeobecne záväzné plenárne rozhodnutie.

Na začiatku bolo NR SR navrhnutých šesť kandidátov, pretože sa na ústavnom súde uvoľnili tri sudcovské miesta. Prezident z týchto kandidátov vymenoval jedného sudcu – Janu Baricovú. Následne všetci zvyšní piati odmietnutí kandidáti podali proti postupu prezidenta ústavné sťažnosti. Tie boli rozdelené do dvoch senátov ústavného súdu. V prvom senáte boli Eva Fulcová, Juraj Sopoliga a Miroslav Ďuriš. O týchto kandidátoch bolo rozhodnuté tak, že bolo porušené právo na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok. Súčasne bolo zrušené rozhodnutie prezidenta o nevymenovaní týchto kandidátov a vo veci mu bolo prikázané konať. V druhom senáte boli sťažnosti Imricha Volkaia a Jána Bernáta, ktorí však stiahli svoje ústavné sťažnosti späť a ústavný súd o nich nemohol rozhodnúť. V hre zostali teda traja kandidáti. Išlo však len o rozhodnutie, ktoré sa týkalo týchto konkrétnych prípadov.

Pre vyjasnenie situácie smerom do budúcnosti a súčasne, aby bolo jasné, či môže prezident vôbec posudzovať spôsobilosť ďalších kandidátov, sa prezident obrátil na ústavný súd. V podaní sa domáhal toho, aby ústavný súd v plenárnom rozhodnutí záväzne vyložil predmetné ustanovenie ústavy. Ústavný súd však toto podanie z procesných dôvodov odmietol. V odôvodnení rozhodnutia odkázal na predchádzajúce senátne rozhodnutie, ktorým sa rozhodlo o troch kandidátoch. Následne uplynulo volebné obdobie ďalšiemu sudcovi ústavného súdu a Národná rada SR navrhla na uvoľnené miesto ďalších dvoch kandidátov. Prezident ich však taktiež odmietol vymenovať. Ústavnú sťažnosť podal jeden z týchto nevymenovaných kandidátov, Jana Laššáková.

Medzičasom sa traja odmietnutí kandidáti, ktorí na ústavnom súde s ústavnými sťažnosťami uspeli, avšak prezidentom boli opätovne odmietnutí, znova domáhajú vymenovania. Ústavný súd spojil ich ústavné sťažnosti so sťažnosťami, ktoré podala odmietnutá kandidátka Laššáková, ako aj jeden z neúspešných kandidátov (Ján Bernát), ktorý pôvodne svoj návrh vzal späť, do jedného konania. Toto konanie je momentálne na ústavnom súde.

Situácia je veľmi zamotaná. Nie je totiž jasné ani len to, koľko je momentálne kandidátov na sudcov ústavného súdu. Súčasne chýba záväzný výklad ústavy plénom ústavného súdu, ktorý by celú vec vyriešil aj pre budúcnosť, nielen pre aktuálnych kandidátov.

Kamil Baraník, Zdroj: OS

Čo sa teda konkrétne prezident pýtal?

Prvá otázka sa týkala toho, či môže prezident použiť pri rozhodovaní o kandidátoch na sudcov ústavného súdu odôvodnenie z rozhodnutia vo veci generálny prokurátor. Teda či môže zvažovať vhodnosť kandidátov na vymenovanie rovnako ako pri generálnom prokurátorovi. Benátska komisia v tomto ohľade odkázala na senátne rozhodnutie sťažovateľov, v ktorom sa uviedlo, že odôvodnenie vo veci generálneho prokurátora nie je vo veci kandidátov na sudcu ústavného súdu použiteľné, pretože ide o odlišný nominačný proces.

Druhou otázkou sa prezident pýtal, akú rolu hrá prezidentova povinnosť zaistiť svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov vo vzťahu k menovaniu sudcov ústavného súdu. Benátska komisia odpovedala, že táto otázka veľmi úzko súvisí s predchádzajúcou.

Tretia otázka sa zaoberala vzťahom medzi neskorším rozhodnutím senátu ústavného súdu a predchádzajúcou záväznou interpretáciou Ústavy SR ústavným súdom, ktorý zasadá v plenárnom zložení. To znamená, že by mohlo prísť k rozporu medzi plenárnym rozhodnutím, ktoré záväzne vykladá ústavu, a rozhodnutím ústavného súdu, ktorý v senátnom zložení rozhoduje o právach a povinnostiach účastníkov konania.

Rozhodnutie Benátskej komisie v závere smeruje k tomu, že by pre rozhodnutie o aktuálnej patovej situácii malo byť smerodajné rozhodnutie vo veci piatich spojených ústavných sťažností nevymenovaných kandidátov, ktoré je momentálne na prvom senáte ústavného súdu. V prípade, že by sa tento senát odchýlil od predchádzajúceho senátneho rozhodnutia (rozhodnutie o právach troch sťažovateľov), pôjde vec na rozhodnutie pléna súdu. Plenárne rozhodnutie by odchýlne právne názory jednotlivých senátov zjednotilo.

Z toho vyplýva, že rad je na ústavnom súde?

Áno, pretože prezident nemôže vymenovať ústavných sudcov, keďže ani nevie, kto je kandidát. Rozumiem však tomu, že menovanie sudcov je aktuálne otázkou politického boja, a preto sa tlačí na prezidenta, aby už konečne niekoho vymenoval. Pomyselná loptička je však v zmysle stanoviska Benátskej komisie na strane ústavného súdu.

Z výrokov predsedu vlády a aj predsedu parlamentu je zrejmé, že podľa nich je na rade prezident a nech sa riadi odporúčaniami Benátskej komisie. Prečo?

Pravdepodobne chcú, aby sa prezident riadil odporúčaniami komisie a zároveň naplnil ich predstavy. Najkľúčovejšie je teraz rozhodnutie prvého senátu ústavného súdu. Nemyslím si, že dovtedy bude prezident konať.

Podľa prezidentovho poradcu Jána Mazáka bude taktiež najskôr na rade ústavný súd. Avšak potom bude na rade parlament, ktorý bude musieť domenovať kandidátov, keďže prezident musí vymenovať troch sudcov z dvojnásobného počtu…

V prípade, ak by prvý senát rozhodol o tom, že kandidátov bude menej ako šesť (keďže sa obsadzujú tri miesta sudcov ústavného súdu), musel by parlament domenovať určitý počet kandidátov. Teoreticky sa však môže stať aj to, že potvrdených bude všetkých sedem doteraz navrhnutých a nevymenovaných kandidátov, čo by znamenalo, že ich bude viac, ako je potrebné. Takýmto rozhodnutím by ale išiel senát výrazne nad rámec toho, o čom by mal rozhodnúť. Sťažovateľov je totiž len päť, nie sedem. Rozhodovať by mal teda len výlučne o nich.

Prečo sa celá situácia podľa vás takto zamotala?

Hlavným spúšťačom, tak ako to prezident v odôvodneniach svojich rozhodnutí určuje, je rozhodnutie v kauze Čentéš. Dovtedy prezidenti kandidátov na posty poväčšine bez väčších zdráhaní potvrdzovali. Z minulosti môžeme obdobne spomenúť aj prípad, keď prezident odmietol menovať Ivana Lexu za ministra. Ústavný súd dal vtedy prezidentovi za pravdu. Inak sme do kauzy Čentéš až také zásadné menovacie problémy prezidenta nemali. Situácia sa však zmenila aj zavedením priamej voľby prezidenta. Prezidenti sa vo výkone svojich právomocí často cítia viac legitimovaní, keďže už nie sú závislí od parlamentu, ale viac sa zodpovedajú svojim voličom.

Bolo by dobré, keby prezident posudzoval kvalitu kandidátov na sudcov ústavného súdu? Niektorým kandidátom prezident vytkol, že sa nikdy nevenovali problematike ústavného práva.

Je to ťažká otázka, pretože u nás neexistuje formálny predpoklad na to, aby kandidát na ústavného sudcu musel mať predchádzajúce skúsenosti s ústavným právom. Existujú systémy, kde sa eliminuje elitársky prístup toho, kto má byť sudcom. Takáto diverzita by mohla byť istým bonusom. Benátska komisia taktiež povedala, že by asi nebolo najvhodnejšie, aby sa od všetkých kandidátov vyžadoval predpoklad ústavnoprávnej expertízy.

Na druhej strane nám komisia odporučila aj to, aby bol kandidát zvolený kvalifikovanou väčšinou v parlamente. To je cesta k depolitizácii, pretože na procese výberu kandidátov by sa nevyhnutne musela podieľať aj opozícia. Takýto prístup by pravdepodobne nútil nominovať kvalitných a menej politických kandidátov.

Okrem tohto odporúčania nám dala Benátska komisia aj ďalšie. Bolo by správne, aby sme prijali všetky odporúčania?

Išlo o štyri odporúčania komisie, ktorými by sme mali prehodnotiť nominačný proces do budúcna. Okrem spomenutej kvalifikovanej väčšiny sa hovorilo aj o tom, aby senát mohol odkázať spornú vec na plénum a aby sa prezident mohol zúčastňovať na vypočúvaní kandidátov. Posledným odporúčaním bolo, aby sa hneď pri vynesení ústnych rozhodnutí ústavného súdu zverejnili aj ich písomné verzie spolu s ich odôvodneniami.

Neznamená to však, že musíme prijať všetky odporúčania. Idú nad rámec toho, čo sa prezident pýtal. Z môjho pohľadu sú však zaujímavé a určite by sme mali o týchto návrhoch diskutovať.

Aké by boli dôsledky toho, ak by sa tento spor o menovaní sudcov naťahoval príliš dlho?

Hlavný politický boj o kandidátov bude v roku 2018 – 2019, keď uplynie funkčné obdobie deviatim zo súčasných desiatich sudcov. Dovtedy sa situácia musí vyriešiť, pretože reálne hrozí, že na ústavnom súde zostane len jeden sudca.  Vyriešenie otázky týchto nominácií bude pre celý ústavný systém kľúčové.

V súčasnosti sa veľa diskutuje o zrušení Mečiarových amnestií. Vláda predkladá návrh, ktorý dá právomoc ústavnému súdu, vďaka ktorému sa definitívne rozhodne o zrušení amnestií. Veľakrát však počujeme, aj z úst opozície, že na ústavnom súde sú sudcovia, ktorí majú blízko k Mečiarovi. Ako to podľa vás dopadne?

Uvidíme, ako to napokon celé dopadne a v akej forme prejde novela ústavy či samostatný ústavný zákon. Ak sa mám vyjadriť k súčasným sudcom, považujem aktuálne vyjadrenia niektorých politikov za veľmi tendenčné. Rovnakí sudcovia sú na ústavnom súde dlhé roky a veľa ich rozhodnutí smerovalo aj proti zákonom parlamentu. Nie je správne stavať sudcov do pozície predpojatosti či nedostatku nestrannosti len preto, že to teraz niekomu nevyhovuje. Ide iba o politický zápas.

Ktorý návrh na zrušenie amnestií je podľa vás lepší? Budajov alebo koaličný?

Myslím si, že koaličný návrh je výrazne lepší, hoci komplikovanejší. To však nepovažujem za problém. Navyše podľa môjho názoru navrhnutý mechanizmus nevytvára prostriedok na to, aby ústavný súd mohol zrušiť rozhodnutie ústavodarnej moci, ale len parlamentu, hoci prijaté v kvalifikovanej väčšine. Koaličný návrh je určite právne čistejší, než je to v prípade návrhu poslanca Jána Budaja.